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近年来，各地区、各有关部门和企业认真贯彻习近平总书记关于安全生产的重要讲话精神和国家安全生产法律法规，不断加强建筑施工安全生产工作，促进了隧道施工安全生产形势总体稳定。但随着国民经济的持续发展，铁路公路等基础设施建设投资和规模不断扩大，隧道建设施工安全管理相对滞后，施工安全风险加大，隧道施工事故多发，安全形势依然严峻。
为深刻吸取事故教训，防范事故发生，保护员工生命安全，进一步强化隧道施工安全生产工作，国家安全生产监管总局等四部门联合制定出台了《隧道施工安全九条规定》（安监总管二〔2014〕104号，以下简称《九条规定》）。本文结合工作实践，对隧道工程现状、存在的问题进行了分析，并提出了相关对策措施建议。
我国隧道工程现状
我国国土面积辽阔，是一个多山的国家，75%的国土为山地或重丘。改革开放以来，随着铁路、公路建设特别是高速铁路、高速公路、城市地铁的快速发展，我国已成为世界上隧道和地下工程建设的大国，拥有的隧道和地下工程数量居世界第一，为国民经济快速发展和交通运输做出了巨大贡献。
在运行隧道情况
公路隧道分为特长隧道（3 000 m以上）、长隧道（1 000～3 000 m）、中隧道（500～1 000 m）、短隧道（500 m以下）。目前我国公路隧道共有1万0 022处、长8 052.7 km。其中，1 000 m以下隧道7 637处、长2 763.5 km，占34.4%；特长隧道441处、1 984.8 km，占24.6%；长隧道1 944处、长3 304.4 km，占41%。其中，陕西秦岭终南山公路隧道全长18.02 km，山西西山隧道全长13.7 km，甘肃麦积山特长隧道全长12.29 km，为国内最长的3条公路隧道。有18个省份公路隧道里程超过100 km，6个省份公路隧道里程超过500 km。福建（959.7 km）、浙江（866 km）、山西（848.6 km）、陕西（813.4 km）为我国公路隧道里程最长的4个省份，占全国公路隧道总里程的43.3%。
目前我国共有铁路隧道9 800处、长7 400 km。其中，兰渝铁路西秦岭隧道28.2 km，石太客专太行山隧道27.8 km，兰新线乌鞘岭特长隧道20.1 km，西康线秦岭特长隧道18.5 km，京广线大瑶山隧道14.3 km。
在建隧道情况
目前我国隧道建设主要集中在中西部和沿海等地区。全国在建铁路隧道约4 300座、8 500 km。在建最长铁路隧道为西格铁路二线新关角隧道，长度61.4 km。
在建公路隧道约2 300座、1万1 400 km，超过3 km以上的特长高速公路隧道达160余座。在建最长公路隧道为巴陕高速公路米仓山隧道，长度13.8 km。据统计，约80%的在建公路隧道和90%的在建铁路隧道由中央建筑施工企业承建。
隧道施工安全问题成因分析
2014年以来，各地区、有关部门和单位进一步加强组织领导、明确责任分工、细化工作措施、狠抓任务落实，认真开展建筑安全专项整治，不断加大建筑施工领域“六打六治”专项行动工作力度，取得了较大成效。从总体上看，2014年1—10月，全国建筑施工领域共发生事故1 458起、死亡1 788人，同比分别下降10.9%和9.6%；重大事故发生1起、死亡11人，同比持平，保持稳定好转的态势。但也要清醒地看到，当前建筑施工领域安全生产形势依然严峻，特别是较大事故发生82起、死亡286人，同比分别上升12.3%和4%。
隧道施工历来是事故多发领域。据统计，2009—2013年期间，共发生隧道施工重大事故6起、死亡89人，分别占5年建筑施工重大事故总量的31.6%和37.1%。在这6起事故中，坍塌事故占3起；铁路工程占4起、公路工程占1起、水利工程占1起。坍塌事故为主要事故类型，且这6起重大事故全部发生在中央建筑施工企业。
特别是2014年以来，隧道施工事故同比上升幅度较大，1—10月期间，共发生隧道施工较大事故7起、死亡31人，同比分别增加3起、14人，分别上升75%和82.4%。如，安徽望东长江大桥龙头岭隧道“5·3”坍塌事故，死亡6人；甘肃兰渝铁路桃树坪隧道“11·4”坍塌事故，死亡9人。
此外，还发生了一些社会影响较大的隧道坍塌涉险事件，如，2014年4月2日，吉林省吉林至珲春高铁（珲春线）小盘岭1号在建隧道发生坍塌，12名工人被困（全部脱险）；2014年7月14日，云南省云桂铁路富宁隧道1号横洞发生坍塌，15名工人被困（14人脱险、1人死亡）；2014年8月10日，贵州省安江高速公路（瓮安到江口）TJ6标段两天窝隧道坍塌，13名工人被困（全部脱险）；2014年8月31日，甘肃省宝兰客专甘肃段9标阳坡庄隧道坍塌，8名工人被困（全部脱险）。这些事故均为“关门”式坍塌，发生在掌子面与二次衬砌工序，且同类事故重复发生，虽然最终均救援成功，但是救援代价巨大，教训深刻，表明当前隧道施工安全生产形势十分严峻，值得深思，也给我们再次敲响了警钟。
近年来，隧道事故多发，安全形势严峻。总体上看，存在技术标准、施工组织、安全管理、人员素质等突出问题。分析其原因，有以下几个方面。
施工现场技术安全管理不严格，基层企业安全生产主体责任不落实
企业特别是基层单位、项目部安全生产责任制不落实，层层转包、非法分包，施工现场管理不力，规章制度不落实；未认真按照施工专项方案和工序组织施工，擅自改变施工方法；“三违”现象严重，野蛮施工、偷工减料和步距不足、支护滞后等现象屡禁不止；水文地质及技术探测工作差，尤其没有实行严格的先探后掘、不探不掘的要求；隧道施工现场相关技术标准和安全管控措施执行不力。
掘进作业面机械化施工程度低，一线作业人员安全意识和专业技能差
国外岩石隧道施工普遍采用TBM（全断面岩石掘进机）技术，而我国应用较少。据统计，我国仅有1%的铁路、公路隧道建设采用TBM或盾构技术，具有TBM施工能力的企业也不多。目前应用最为广泛的人工钻爆法，相比先进的TBM施工方法，工序多，施工组织复杂，工期较长，超欠挖量大、安全性差，且作业面人数多，施工效率低，通常在10人以上（TBM技术仅需2～3人），且对一线作业人员培训不实，其安全意识和专业技能差，这也是隧道事故发生后造成伤亡或被困人员多的因素之一。
隧道建设规模快速扩张，施工组织和安全管理能力不足
国家对铁路、公路等基础设施建设力度进一步加大。据统计，2014年1—10月期间全国公路建设投资完成1.24万亿元，同比增长14.8%；铁路建设投资完成5 119亿元，同比增长25.1%。按照国务院关于进一步加快铁路建设的部署要求，全年铁路固定资产投资将达到8 000亿元、新线投产7 000 km、新开工项目64项。铁路、公路隧道建设规模不断增长，隧道施工安全生产工作面临巨大压力和挑战，特别是一些隧道建筑施工企业在市场快速扩张过程中，建设项目点多面广，突显施工组织和安全管理能力严重不足，专业管理人员缺乏，施工项目缺乏严格的现场管理和技术指导等问题。
政府行业监管不到位，对企业违法违规行为查处不力，隐患整改不彻底
建筑市场秩序不规范，围标、串标、转包、非法分包等行为时有发生；施工现场行业监管还不严格，施工中以包代管、偷工减料等违规行为屡见不鲜；行业监管执法不严，对施工现场违法违规行为查处失之于软，发现隐患和问题后，督促建设单位、施工单位及时组织整改不力。
隧道水文地质条件复杂，勘察设计不到位，风险预测、预警和防范意识不足
我国隧道大部分位于中西部地区，不少隧道建设处于软弱围岩及不良地质地段，隧道地质条件复杂，特别是岩溶、富水软弱破碎围岩、瓦斯等不良地质地段增多，高风险隧道多，施工难度大。由于勘察、设计不到位，精度不够，加之施工企业超前地质预报、风险评估、监测监控不到位，对隧道地质灾害的认识不足，泥石流、山体滑坡、山洪等自然灾害引发的生产安全事故也时有发生。
应急管理工作薄弱，隧道事故救援能力不强
施工企业和作业现场应急预案还不够完善，企业预案与政府预案衔接不畅，应急演练针对性不强，特别是管用、实用的救援装备和救援能力不足，救援初期现场管理较乱，指挥不力，隧道专业救援队伍数量不足，分布不均，特别是大口径、大功率水平钻机少，且缺乏实战训练，救援效率不高。
相关对策措施
针对当前隧道施工暴露出来的突出问题，下一步，要认真贯彻落实习近平总书记关于安全生产的讲话和一系列重要指示精神，抓住新《安全生产法》（以下简称新《安法》）实施这个有利的契机，牢固树立“以人为本、安全发展”的理念，坚守生命安全红线，按照《九条规定》的要求，进一步明确责任、细化措施、狠抓落实，切实强化隧道施工安全生产工作。
切实落实企业主体责任，严格基层和现场安全管控
确保隧道施工安全，落实企业主体责任是根本，严格基层和现场安全管理是关键。建设、施工、勘察、设计、监理等各方主体要认真履行新《安法》赋予的法定职责和义务。新《安法》明确了生产经营单位的安全生产责任制的内容，规定生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核；明确生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行的7项职责。隧道建筑施工企业要按照新《安法》要求，建立以主要负责人为核心的安全生产责任体系，做到一岗双责，层层落实责任，切实把安全责任逐级传递到三级公司、项目部直至班组、岗位和人员；要正确处理好安全与发展、安全与效益、安全与速度的关系，始终坚守发展不以牺牲人的生命为代价这条红线，切实保护员工生命安全。特别要针对隧道建筑施工企业分包单位劳务队伍事故多发的特点，严格外包、分包工程特别是劳务队伍安全生产管理，并强化统一管控。要加强生产、技术、设备、劳动等专业管理和现场管理，立足基础、着眼现场、固本强基；要强化细节管理，做到严、细、精、实；要切实加强安全制度建设、安全文化建设，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位。
坚守《九条规定》，提高安全生产执行力
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”《九条规定》是国家安全生产监管总局、交通运输部、国资委、国家铁路局突出问题导向和底线思维，在分析和吸取了近年来导致隧道坍塌、中毒、火工品爆炸事故的原因、存在的突出问题，依据现有法律法规、规程标准和有关规定，经过充分酝酿、反复讨论和提炼，在认真梳理和修改完善的基础上制定出台的，从严格企业施工资质、专项施工方案、设置逃生通道、现场施工关键环节（工序）管理等9个方面提出的硬性规定。《九条规定》也是事故教训的总结，切中要害，针对隧道施工安全生产的关键要素和薄弱环节，认真落实各项措施可以在很大程度上有效防范和遏制隧道事故发生。下一步，各有关部门要按照“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”的原则，认真履行行业施工安全管理职责，强化对《九条规定》的落实情况的监督检查，督促各隧道建筑施工企业不折不扣地贯彻落实。隧道建筑施工企业应加强宣传贯彻，完善制度规定，强化组织实施，细化落实措施，严格自检自纠。特别是基层项目部要把《九条规定》宣传贯彻到每一条隧道，把每一条规定落实到施工现场、作业工序和岗位人员，真正做到“铁规定、刚执行、全覆盖、真落实、见实效”。
深化“六打六治”专项行动，严格隐患排查治理
实践表明，安全隐患特别是非法违法行为是包括隧道施工事故在内的建筑施工事故发生的根源之一。据统计，在建筑施工特别隧道施工较大事故中，40%左右都存在着违法发包、转包、分包、挂靠等行为。当前，以“六打六治”为重点的打非治违专项行动和预防坍塌专项整治“回头看”工作正处在集中打击整治和巩固深化阶段，隧道建筑施工企业要坚决打击将工程分包给不具备相应资质的单位，施工单位无相关资质或借用资质、超越资质范围承揽工程，转包和违法分包，施工企业主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员无安全生产考核合格证书以及特种作业人员无操作证书从事隧道施工活动等各种非法违法行为，以及工程项目手续不齐、非法生产施工建设；打击以包代管、层层转包，违反施工建设程序、盲目赶工期、抢进度等屡禁不止的问题。做到真打真纠真治，不留死角和盲区。同时，要严格按照新《安法》的相关要求，建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患，强化源头治理；各有关行业主管部门要建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促企业消除重大事故隐患，并严格执法监管，依法严肃查处非法违法行为。
大力推广应用机械化作业，不断提升隧道施工本质安全水平
在隧道施工中推广应用机械化作业是提高工程建设效率和安全生产保障水平的重要途径。各有关行业部门要引导和鼓励建设施工单位从提升工程质量安全保障能力出发，提升隧道施工装备水平，改善施工条件、降低劳动强度、减少人为偏差，积极采用大型化、专业化隧道工程施工装备，如盾构、凿岩台车、液压自动行走衬砌台车及锚杆钻孔、混凝土喷射设备等。特别是隧道施工中先进的TBM（全断面岩石掘进机）施工方法，可以实现使用滚刀破岩掘进、出渣、支护等多道工序连续同步作业，避免爆破作业，减少对成洞周围岩层的扰动，大大减少作业人数，有效保证施工安全。隧道建筑施工企业在提升机械化施工水平的同时，也应注重提高隧道施工企业专业管理能力和作业人员专业素质，积极探索建立隧道施工专业化公司，不断总结推广成果和实施经验，不断提升隧道施工技术装备水平和安全保障能力。
加强应急救援能力建设，进一步提高应急处置水平
事故应急救援是安全生产最后一道防线。隧道建筑施工企业要针对事故救援中存在的应急救援体系和机制不完善、企业预案与政府预案衔接不畅、企业与政府沟通协作不够紧密，以及救援初期现场管理较乱、指挥不力、大口径钻机救援设备缺乏，缺少实战演练等问题，切实提高企业应急预案的针对性和可操作性，主动和地方政府、相关部门联合研究制定区域性抢险救援应急体制和响应机制，合理布局抢险设备、物资等；加强政企、地企及企业间的协同合作，形成有效的区域性抢险救援应急体制机制，有效利用救援资源，发挥各方救援力量的作用，最大限度地提升和保证救援时间和效果。同时，隧道建筑施工企业还应加大投入，强化救援基地建设，配备先进、适用、高效的技术装备，适应隧道施工等高风险建设工程应急救援工作的需要。
多措并举，强力推进，使隧道施工各项安全措施真正落到实处
制定出台制度规定固然重要，但更重要的是抓好各项措施的贯彻落实。下一步，国家安全生产监管总局将会同交通运输部、国资委、国家铁路局等部门对重点省份开展隧道施工安全专项督查，督促中铁建、中铁工、中交建、中建总等中央建筑企业开展隧道施工安全交叉检查，推动《九条规定》的贯彻实施；指导各地强化对隧道施工事故的查处，组织专家开展对典型隧道施工事故特别是同类隧道施工事故原因的分析，深层次查找事故发生规律、机理和技术管理等问题，提出防范措施建议，并强化事故警示教育；开展与长大、富水软弱破碎围岩、瓦斯隧道等高风险隧道项目经理谈心对话，通过谈心对话，将习近平总书记关于安全生产的一系列重要指示精神，保护员工生命安全的红线意识和《九条规定》切实扎根于每一位企业负责人、项目经理和从业人员心中，确保在施工现场得到落实，有效遏制隧道施工较大事故上升势头，坚决防范重特大事故发生，促进建筑施工安全生产形势持续好转。
编辑 付希燕