摘 要：农村中小学布局调整政策在推行过程中对一部分人的正当权益造成了侵害。究其原因，一些地方政府在功利主义思想的指引下，将学校布局调整政策的价值取向异化为“效益至上”。“效益至上”引领下的农村学校布局调整具有过度追求规模效益、行政干预简单粗暴、撤并程序严重失范、盲目崇拜速度与数量等实践特征。为了扭转这种局面，农村中小学布局调整应把公正作为价值追求。促进农村中小学布局调整公正化必须回归“以生为本”的教育本位，强化对其程序的法律规范，加强监测与评估，完善对利益受损方的利益补偿实践。
关键词：布局调整；价值取向；效益至上；公正
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2015）03-0011-06
一、问题提出
20世纪90年代中期以来，随着我国城镇化水平不断提高与农村地区学龄人口持续减少，以往“一村一校”的农村中小学布局弊端日渐显现：农村生源严重不足、学校布局分散、学校运行管理成本高、教育资源浪费、教学质量不高，以及硬件设备简单陈旧等一系列问题。为了合理有效地解决这些弊端，促进基础教育均衡发展，我国启动了以“撤点并校”为导向的大规模农村学校布局调整工作。2001年出台的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》）明确提出要因地制宜调整农村义务教育学校布局。此后，国务院、财政部与教育部相应地颁发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》、《中小学布局调整专项资金管理办法》等一系列相关文件，进一步推动了农村中小学布局调整，各地政府也都加快了布局调整的步伐。据研究统计，从2000年到2011年，“小学数量减少了31.24万所，减幅为56.43%；小学在校生数量减少了3 086.88万人，减幅为23.72%；普通初中数量减少了0.98万所，减幅为15.43%；初中在校生减少了1 189.49万人，减幅为19.01%。” [1 ]由此可知，农村中小学布局调整的力度之大、范围之广是非常罕见的。
大规模的农村学校布局调整虽然取得一些显著成效，但同时也给偏远地区的农村义务教育阶段学生造成多方面的不利影响。首先，农村中小学的大规模撤并致使农村中小学生家校空间距离扩大，上学过程中的安全隐患增加，部分学生因交通、饮食与住宿所产生的家庭经济负担相较于以往也要加重很多。这些都直接引发了农村中小学生辍学率的回潮。其次，部分农村学生在学校撤并后被迫常年寄宿于学校，与父母亲人缺乏情感交流。经常性的情感缺失不仅弱化了家庭教育，同时也可能造成儿童“对家庭和家人的关爱逐渐淡化甚至忘记，与家长情感变得比较淡漠，呈现出家庭认知的不良化倾向” [2 ]。最后，一些农村学校和教学点撤并之后被集中到人口相对密集的城镇，其结果是“大班额”班级的大量涌现。这势必造成课堂教学互动减少与信息反馈削弱，生均关注度降低，师生之间的关系也会逐渐疏远，长此以往，教学质量必然会下降。
农村中小学布局调整作为一项公共教育政策，其出发点毋庸置疑在于提高农村学校办学质量，促进基础教育均衡发展，但是为何在推行过程中会对部分地区农村中小学学生的正当权益造成如此之多的负面影响呢？究其原因，可能是多方面的，但主要的还在于农村中小学布局调整价值取向的异化。
二、效益至上：农村中小学布局调整价值取向的异化
任何一项公共政策的制定与执行都需要以某种特定的价值取向为基础，价值取向“直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公平的程度” [3 ]。也就是说，价值取向不同，要实现的目标不同，行动方向及其结果也会不同。长期以来，“效率优先，兼顾公平”一直是农村中小学布局调整政策制定的主流价值取向。首先，中央政策文本明确了农村中小学布局调整的首要目的在于优化教育资源配置，提高农村学校办学效益，即经济效益取向追求效率。《决定》明确要求：“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”《教育部、财政部关于报送中小学布局结构调整规划的通知》也强调“通过调整中小学网点布局，合理配置教育资源，减少中小学校数量，扩大校均规模，提高教学质量和教育投资效益……”其次，政策文本也要求兼顾保障农村中小学生的受教育权益，即公平价值取向。《决定》接着指出：“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。”
“效率优先，兼顾公平”是中国改革开放初期在经济分配领域所倡导的一种价值取向。历史地看，这一价值取向促进了改革开放初期的经济社会发展需求，也反映了当时人们对于公正问题的理解。于是，这一价值理念逐渐超越于经济分配领域，广泛地应用于其他领域。然而，随着经济社会的不断发展与人们的认识水平的逐步提高，越来越多的人开始对“效率优先，兼顾公平”这一价值取向的适用性产生质疑。因为，“效率优先，兼顾公平”暗含两层含义：其一，在效率与公平关系的处理上，效益无疑是第一位的，公平在此基础上可以而且应该被兼顾；其二，当经济效益与公平问题发生抵触、矛盾甚至是对立的时候，应当首先考虑的是前者而不是后者，推至极端，有时甚至为了确保“经济效益”可以暂时牺牲“公平” [4 ]。这就对一部分人的合理权益造成不公正的侵害。因此，这一价值取向也并不适用于教育领域。因为教育是一种公益事业，它倡导任何人都应得到公平公正的对待，绝不允许以一部分人的正当教育权益为代价去换取另一部分人权益的增长。农村中小学布局调整作为一项重大的教育改革政策，它理应给予公正以优先关注。
然而，在农村中小学布局调整政策的执行过程中，一些地方政府很自然地将“效率优先，兼顾公平”主观解读为“效益至上”，背离教育政策的本质与初衷，造成对教育公平关注较少，甚至是置若罔闻。因为，在一些地方政府政策执行的过程中，效率与公平在他们看来是相互抵触、对立的，以牺牲公平为代价换取教育经济效益与晋升资本成为地方政府“最理性”的选择。之所以说效率与公平是相互抵触的，是因为农村中小学布局调整政策出台的主要动因在于20世纪末农村税费改革的推行，而农村税费改革确立了对“财权上移”、“事权置留”的中央与地方事权关系的重新规划，造成事权与财权严重不对称，且矛盾主要集中在事权最大化、财权最小化的区县政府身上 [5 ]。这样的事权结构为央地政府利益博弈埋下了伏笔。因此，当中央政府部门出台农村学校布局调整政策之时，其初衷本在于提高农村学校办学效益，促进教育公平发展。而一些财力不足的地方政府迫于财政压力，则希望通过农村中小学布局调整扩大学校办学规模，提高教育资源利用效率，降低生均成本。在此境遇下，一些地方政府偏离了中央政策的初衷，代之以“效益至上”的价值取向，盲目地对农村中小学进行大规模、运动式的撤并，以最大限度地攫取经济效益为目标指向，而对农村中小学学生的公平权益关注甚少，因为此时对公平的关注会阻碍经济效益追求的步伐。如此一来，既节约了大量的教育财政投入，也在形式上完成甚至是超额完成了中央政府的行政任务要求。
具体而言，这种“效益至上”价值取向指引下的农村中小学布局调整政策实践具有以下几个方面的具体表现。
1. 过度追求规模效益
学校规模效益是指“将规模经济理论假设运用到教育领域，认为大规模学校教育资源利用效率更高，单位学生教育成本更低” [6 ]。在这一理论的支持下，以“效益至上”为价值取向的地方政府将“学校规模”、“服务人口”和“服务半径”视为农村中小学布局调整的核心指标。部分省市的中小学布局规划中常常出现这样的字眼：“对学生在50名以下的农村小学全部撤并” [7 ]、“从2006年开始，凡小学一个年级生源不足50人、初中一个年级生源不足100人的学校坚决撤并” [8 ]……这些都直接反映了一些地方政府为了实现学校规模效益的目的，盲目、过度地通过把村小和教学点集中到中心学校，把中学集中到城区的方式来制造“巨型学校”和“大班额”班级，忽视一部分农村学生的年龄大小、上学距离、交通便利程度、家庭经济能力，以及受教育质量等现实因素，并对其正当权益产生了非正义的侵害。
2. 行政干预简单粗暴
为了实现自身效益最大化，一些地方政府习惯使用强制性的行政干预手段来操纵和推进农村中小学布局调整，而对宣传、论证、劝说等其他政策执行方式嗤之以鼻。2011年，浙江省缙云县政府无视农村学生与农民的实际困难，以行政命令手段强制将丽水市缙云县大洋镇上唯一的一所初中进行撤并，当地村民无奈之下，拦下一辆新闻采访车，集体下跪，哭求记者为民请命 [9 ]。除此之外，一些地方政府相关文件中经常使用“必须撤并”、“强制关闭”、“不得保留”等命令式话语方式。诚然，以权威性为表征的政府部门具备使用命令式话语方式的能力，这种能力也为其在统一部署与统一行动中获取最优化效益提供了便利。但是，这样的布局调整就“变成了从上到下的政府行为，而不是立足于对本地的实际调查，导致结果为调整方案一出台，报告、反映雪片飞来，政府工作被动，方案难行，甚至搁浅” [10 ]。
3. 撤并程序严重失范
一方面，一些地方政府在撤并农村中小学之前没有对农村学校实际情况进行深入与翔实的实践调查，无视当地学校的办学历史与特色、道路交通情况、上学距离远近等具体因素，“导致因地制宜变成了一句空话，学校这样一个重大事件变得极为随意和盲目” [11 ]。另一方面，在农村学校撤并的决策过程中，地方政府往往依照“效益至上”的价值逻辑来编织话语体系，并以此来控制农村学校撤并政策的推行。而作为主要相关利益主体之一的农村学生和家长在此境遇下则被边缘化，“他们没有知情权，即使有知情权的农民（包括学生家长）根本没有参与权和决策权” [12 ]。虽然，有些地方政府在学校撤并之前咨询过农村学生和家长的意见，但是在最终决策过程中很难把他们的意见反映到方案中去。
4. 盲目崇拜速度与数量
衡量农村中小学布局调整成功与否的关键取决于其能否在提高农村学校教育质量的过程中促进义务教育的均衡发展，实现教育公平。然而，一些地方政府漠视了这一根本的目标导向，转而给予政治绩效以优先关注，盲目地追求以运动化的运作方式对农村中小学进行大规模与高强度撤减，并提出了限期、定额撤并学校的硬性要求。例如，2003年江苏省宣称“两年之内我省小学要调减到9 000所以内，初中调减到2 200所左右，今年调整的重点是农村小学” [13 ]。甘肃省某市要求“到2013年，全市撤并中小学校1 273所，新建学校61所，学校总数由现有的2 249所减少到1 037所，中小学校总数减少54%” [14 ]。此外，某些地方政府还将学校撤并的速度与数量纳入考核评价体系。陕西某县要求对布点调整工作进行考核，“对调整力度大，实施效果好的乡镇给予表彰奖励。对行动迟缓的乡镇，除通报批评外，年度考核不能评为优秀” [15 ]。由此可见，在行政绩效的激励或“压迫”下，“超额”、“大范围”不可避免地成为农村中小学布局调整的口号与目标。
综上可知，在“效益至上”价值取向的指引下，一些地方政府基于自身的政治考量，把农村中小学布局调整政策简单地理解为农村中小学的“撤”与“并”，并在撤并过程中采取形式化、“一刀切”等效益化的工作方式。虽然这种方式可能实现学校办学的规模效益，但它也同时引发农村学生及其家庭的正当权益遭受重大损失。如果农村中小学布局调整以损害一部分人的合理权益为代价，去换取另一部分人教育质量的提高，那么这无疑是不公正的。
三、注重公正：农村中小学布局调整应有的价值追求
公正是社会制度的首要价值。近年来，党中央在经济社会发展的指导思想上实现了由“效率优先，兼顾公平”到更加注重“社会公平正义”的重大转变 [16 ]。那么，何为公正呢？不同时代、同一时代的不同个人关于公正的理解都是有很大不同的，我们无法草率地宣称某一公正理论是正确的或者是错误的。即使如此，我们仍然能够在这些纷繁复杂的公正理论中总结出一些与我国当前时代相适切的基本共识。
首先，我们都应该承认，参与社会合作的每个公民都应该享有社会基本权利（如思想言论自由权、生命权、财产权、受教育权等）。未经允许，个人的这些权利是不容侵犯的。这是一个社会正常运转最为基本的条件。其次，每一个社会成员都应该享有均等的发展权利，在发展机会面前，人人都是平等的。虽然，每个人的社会地位、家庭背景、自然禀赋千差万别，但这丝毫不能否定 “机会面前，人人平等”原则的合理性。因为每个人都具有发展的潜力与权利，具有相同的人格尊严，都在参与社会合作中贡献自己的力量。最后，公正作为一种德性意义上的价值追求，它理应要求一部分在能力、自然禀赋、社会环境等方面占优势的人给予另一些占劣势的社会弱势群体充分的物质帮助与人道关怀，从而促使社会整体不断向前发展。
虽然，公正对各个领域都具有很大的吸引力，而农村中小学布局调整为何也需要追求公正呢？具体原因主要表现在以下几个方面。
1. 基于对教育政策的理解
公平与效率都是教育政策所要追求的价值目标，然而它们之间常常是相互冲突的，二者都试图争取在教育政策的制定与执行中获得主导性价值地位。然而，教育政策的本质是对教育资源与利益进行分配的公共性政策，不同的教育政策方案决定着教育资源在社会中的不同分布情况，决定着社会中教育机会和权利的不同分配，并进而影响社会公平与正义 [17 ]。这一性质范畴决定了教育政策理应内在地具有公正的品质，并将公正作为其优先的价值追求。为此，《发展规划纲要》明确提出要“把促进公平作为国家基本教育政策”。这就意味着，社会主义教育现代化建设必须以教育公正作为教育公共政策选择、制定与执行的价值核心。农村中小学布局调整作为一项对教育资源进行再分配的教育公共政策，它与多元主体的利益密切相关，故而也需要体现出教育公正性。具体而言，在农村中小学布局调整过程中，学生、家长、村干部、教师、合并校校长、乡镇政府、教育主管部门等不同主体都有着相互迥异的利益诉求，各方对学校布局调整政策的态度和行动反应是不同的。如果教育政策没有坚持公正的价值取向，保障各方的合理权利与机会，那么这样的改革必然是无效的，并将会引起相关利益主体之间的矛盾与冲突。
2. 基于对教育本质的认识
“作为促使年轻一代身心发展的主要属性，教育的本质是培养人的社会实践活动，是教育者有目的有意识地对受教育者给予影响和利用，促使其发展的专门培养人的社会实践活动。” [18 ]也就是说，与其他以物质产品或精神产品的生产为对象的社会生产活动相区别，学校教育的本质在于育人。此处所指的“人”并不是特定的对象或者是特定的阶层，而是指所有具有发展潜力和发展意愿的合格社会成员。因此，公平地保障每一位受教育者的教育权利与机会是教育本质的内在要求。基于此，我们认为衡量农村中小学布局调整的政策效益不能仅仅从经济角度出发，以简单粗暴的行政手段去盲目追求学校撤并的“快”与“多”。相反，农村中小学布局调整更应该遵循公正的价值尺度，在政策制定、执行与评估等全部过程中以促进所有义务教育阶段学生的身心健康发展为价值旨归，保障每一位农村学生的基本受教育权利和平等的受教育机会，并对一些合理权益受损的农村学生及其家庭进行充分而又恰当的利益补偿。只有这样，农村中小学布局调整才能顺利克服“效益至上”的价值取向，实现对教育本质的回归。
3. 基于对儿童受教育权的思考
农村中小学布局调整造成一些农村中小学学生家校距离扩大，上学过程中消耗的时间也相应地增多。这对于农村义务教育阶段学生的“就近入学”权利构成了侵害。须知，“就近入学”是我国法律规定的政府应当承担的义务。例如，2006年新修订的《义务教育法》第十二条明文规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”由于不能“就近入学”，一部分农村学生因为上学费用增多、安全隐患增加等客观原因而延迟上学，甚至是辍学在家，无法及时地享有最为基本的受教育机会，这对他们来说是极为不公正的。在自由平等意识高扬的今天，受教育权已经成为一项基本人权，不仅是判断一个社会公正性与合法性的必要指标，而且具有重要的普世性意义。因此，农村中小学布局调整不能因为“效益至上”价值取向的指引而致使一部分农村中小学生受教育权利受损，他们的正当权益理应平等地得到保障。
4. 基于对农村学校文化传承功能的判断
农村学校是农村文明与开化的象征性空间，对村民教化具有不可替代的独特作用。农村学校的物理性“在场”始终以隐性或者是显性的方式传播现代社会价值，对村民产生持续的正向教化作用。学校琅琅读书声、升国旗、奏国歌等等这些文化仪式无处不在地促使他们心灵饱受震撼。然而，随着农村中小学的大量撤并，村民失去了文化濡染的场所，农村文明也丧失了传承的阵地。“‘村中学’消失后，农村文化必然面临着失传或缺乏‘连续性’，当农村的孩子还未开始接受或刚刚开始接受农村文化时，就离开了‘农村文化’的沃土——农村。” [19 ]这背后所蕴隐的是一种“城市中心主义”的教育观，它本身就意味着一种不公正。当农村中小学学生被集中到城镇上学后，他们在课堂中所接触到的观念是“城市是先进的，农村是落后的”，他们被教师寄予“好好读书，离开农村”的教育期望。这种具有歧视性的教育观间接造成了农村学校的大量撤并，也加速了农村文化的断裂与衰亡。为此，农村中小学布局调整理应秉持公正的价值取向，正确理解农村学校文化传承和濡染的特定价值与功能，进行科学合理的撤并。
四、策略思考：农村中小学布局调整公正化的理性选择
为了促使农村中小学布局调整摈弃“效益至上”的价值取向，代之以“注重公正”的价值追求，我们应努力从以下几个方面入手。
1. 回归“以生为本”的教育本位
科学发展观的第一要义是以人为本。与此同理，国家发展教育的根本目的在于促进所有学生的身心健康发展，即“以生为本”。“以生为本”意味着国家教育政策的颁发与执行、学校的教学与管理等一系列教育活动不能像商业投资或者是工厂生产产品一样，一味地追求“投入—产出”效益，而应该以一切学生的全面发展为价值旨归。在此意义上，所有的学生都享有公平的教育条件与教育成就。“政府要想实现其建设目标，在制度设计和创新的过程中，必须要遵循利益均衡和激励相容等基本的制度设计原理，以降低制度摩擦阻力，提高制度的针对性和效率。” [20 ]为此，地方政府在农村中小学布局调整过程中亟须破除“效益至上”的经济理性思维，不能以节约资源或资源的效益最大化为单一的政策制定与执行标准，而应该坚持以“以生为本”为首要的政策理念，并在此基础上追求其他效益。只有这样，农村学校的撤并实践才能真正考虑农村家庭的经济状况、学生年龄、上学距离的远近、道路交通的便捷程度、学校的教育质量等一些与农村中小学学生发展密切相关的问题，才能在提高办学效益的同时保障农村贫困家庭子女的正当权益，实现教育公正。
2. 以法律规范农村学校布局调整程序
十八届四中全会要求全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，并强调要“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序” [21 ]。法律是公正的保障，这就像亚里士多德所说的那样，“要使事物合乎于正义（公平），须有毫无偏私的权衡；法律恰恰正是这样一个中道的权衡” [22 ]。农村学校布局调整政策作为促进经济社会发展的一项教育改革，也应不断加强法制建设。然而，这一政策的程序一直缺乏法律的有效约束。多年来，农村义务教育学校布局调整“只有政策的指导，而没有法律的保障，终究不能成为教育管理者和教育工作者的法定义务。由于政策本身不具有强制力，加上政策执行者没有法定义务的规范，在某些情况下难免出现执行不严、不到位甚至错位的情况” [23 ]。因此，以法律规范农村中小学布局调整程序是促进其公正化的必要举措。首先，应以法律明文规定地方政府决策之前，要在实践调查的基础上制定出科学具体的学校撤并基本标准，切忌撤并行为的随意性与盲目性。其次，硬性要求撤并主体在农村学校撤并决策过程中要认真倾听相关各方的意见与看法。尤其是作为最直接的利益相关者的农民与学生，他们的话语意志与利益诉求应该充分体现于决策方案之中。最后，在学校撤并的决策完成之后，其结果要对全社会进行公示。公示之后再提交给相关政府部门审批与备案，形成最终决策。
3. 加强对农村学校布局调整的监测与评估
农村中小学布局调整政策执行失真的重要原因之一在于缺乏有效的监测与评估机制。监测与评估机制的缺失致使一些地方政府为了减轻教育财政压力，谋取政治绩效，在农村学校撤并过程中盲目地追求学校数量的大幅度下降与在校生人数的不断扩大，很少考虑这将会给农村文化传承、农村家庭教育投入，以及农村中小学学生接受教育等方面带来诸多不公正的负面影响。退一步讲，即使地方政府在政策执行过程中发现了不公正的问题，那也没有相应的监测与评估机制责成它去纠正这些偏差。因此，加强对政策执行的监测与评估对于促进农村学校布局调整公正化是十分必要的。为此，一方面要明确监测与评估主体。农村学校撤并的监测与评估不仅需要作为政策执行者的地方政府部门，需要拥有专业机构、人员与技术的第三方专业机构，还需要以电视、报刊、网络等为载体的大众媒体，更需要有着切身体验的农民群众。另一方面，要厘定监测与评估内容。监测与评估主体需要对农村学校撤并执行过程中的目标与动力机制、中央政策的执行力度、投入产出效益，以及农民需求与满意度等几个方面进行监测与评估。
4. 完善对利益受损方的利益补偿实践
农村中小学布局调整造成了一些中小学学生的正当权益受损，这些学生恰恰是经济能力差、处于社会不利地位的弱势群体。为此，政府部门应该加大教育投入，设立专项资金对利益受损方进行利益补偿。首先，要明晰利益补偿的对象。利益补偿对象主要是指在农村学校撤并过程中家庭教育成本增加、上学路程遥远、安全风险扩大等诸如此类的农村家庭及其子女。其次，要确定利益补偿的内容。可以为那些家校距离远的走读学生提供免费、安全的校车与午餐；为寄宿于城镇学校的学生提供健康饮食与良好住宿条件，给予一定的生活与学习补助，并安排专业的生活与心理健康老师为学生定期提供帮助。最后，加大对农村小规模学校的教育投入。“对于必须要保留的教学点和小规模学校实行倾斜性政策，在教师配置、经费拨付、教学管理、校舍维修改造等方面给予更多支持” [24 ]，确保一些农村学生不仅能够“就近入学”，而且能够享受优质的教育资源。
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